Định danh đô thị

Tôi sinh ra và lớn lên ở một thị trấn nhỏ cao nguyên thuộc vùng phụ cận thành phố Đà Lạt. Trong số gần 140 thành phố thuộc tỉnh, thuộc thành phố trực thuộc trung ương và thị xã của cả nước hiện nay, đây là một trong những đô thị được hình thành từ lâu đời nhất. Từ nhỏ đến lớn, thậm chí cho đến ngày nay, tôi chỉ có ý niệm phân biệt tương đối rõ ràng khu vực nội thành Đà Lạt với vùng ngoại thành, qua những khu dân cư dọc đường từ quê tôi đến Đà Lạt.

Dù nội thành Đà Lạt có chia thành 12 phường, tôi chưa bao giờ phân biệt được ở đâu là phường nào, bởi với tôi chỉ có một đô thị Đà Lạt thống nhất. Ngay cả người thân hay bạn bè tôi sống tại nội thành Đà Lạt, họ đương nhiên có nghĩa vụ nhớ đến đơn vị hành chính nơi mình ở, nhưng tôi chưa thấy ai tự định danh bản thân “Tôi là người phường x…” cả, mà chỉ có thuần nhất “Tôi là người Đà Lạt”. Muốn biết chính xác ai đó ở chỗ nào tại nội thành Đà Lạt, người ta không hỏi ở phường nào, mà là ở đường nào, hay khu địa danh nào. Cũng vậy, ở một đô thị lớn hơn như tại TP. HCM, người ta thường chỉ phân biệt giữa quận này với quận khác, chứ ít ai nhắc tới phường, trừ khi cần phải khai báo thông tin giấy tờ hành chính.

Ngược lại, ở chốn thôn quê thì khác. Nếu chỉ nói tên huyện thì thường chưa đủ, mà người ta còn phải xác định cụ thể hơn ở ngay thị trấn trung tâm huyện, hay là ở một xã hay thị trấn nào khác. Thậm chí, nếu một xã có các khu dân cư tách biệt nhau ở một khoảng cách đáng kể, thì còn phải nói đến thôn. Nhìn rộng ra trong cả nước và trên thế giới, sự khác biệt trong cách thức xác định danh tính địa lí giữa dân cư đô thị và dân cư nông thôn như ví dụ nêu trên là điều phổ biến.

Thế nhưng, cái cảm thức về danh tính đô thị trên cả hai phương diện địa lí và lịch sử nói trên sắp có nguy cơ vỡ vụn, trước những phương án sắp xếp, sáp nhập các đơn vị hành chính mà bản thân những người thực hiện còn chưa biết đi theo hướng nào. Một thành phố Đà Lạt đã đi vào sử sách văn thơ ca nhạc sẽ đột ngột biến mất? May mắn lắm thì còn một “phường Đà Lạt” được ghép lại từ các phường trung tâm cũ? Rồi cả trăm thành phố và thị xã khác trong khắp cả nước cũng sẽ mang số phận tương tự?

Tôi chưa hình dung được rằng mình sẽ không còn nghe đến những cái tên thân thuộc Nha Trang, Cam Ranh, Phan Rang, Phan Thiết, Tuy Hoà, Quy Nhơn, Hội An… dọc dải đất miền Trung. Hay Bảo Lộc, Ban Mê Thuột, Pleiku, Kon Tum xanh mát núi rừng cao nguyên… Rồi những Biên Hoà, Thủ Dầu Một, Vũng Tàu,… miền Đông đất đỏ hay Tân An, Mỹ Tho, Bến Tre, Vĩnh Long, Bạc Liêu, Sa Đéc… giữa đồng bằng bát ngát miền Tây. Xa hơn về phía Bắc còn có những Đông Hà, Đồng Hới, Vinh, Hà Tĩnh, Việt Trì, Thái Nguyên, Hạ Long, Lạng Sơn, Cao Bằng…

Cần phải công nhận rằng tinh gọn bộ máy quản lí hành chính, giảm bớt các cấp trung gian là điều cần thiết. Tuy nhiên, việc yêu cầu bãi bỏ toàn bộ các đơn vị hành chính cấp 3 (thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương, quận, huyện, thị xã) và chỉ giữ lại cấp 4 (phường, xã, thị trấn) cho thấy chưa có sự quan tâm thấu đáo đến sự khác biệt cơ bản giữa hai khu vực đô thị và nông thôn.

Như trong dự thảo sắp xếp bộ máy hành chính cấp phường, xã của thành phố Đà Lạt, cả ba phương án đều đề xuất ghép từ 5 đến 10 phường trung tâm hiện hữu thành “phường Đà Lạt”. Dân số bình quân mỗi phường nội thành Đà Lạt hiện tại là khoảng 19.000 người, sẽ tăng vọt lên từ 96.000 người đến 162.000 người trong phường mới. Nếu một trong ba phương án này được chấp nhận, thì năng lực bộ máy quản lí phường mới phải tăng lên gấp 5-10 lần. Không chỉ bằng cách đơn thuần ghép số lượng nhân sự của các phường hiện hữu lại với nhau, mà yêu cầu về chất lượng mới là cốt yếu.

Chưa kể chức năng và quyền hạn cấp phường sẽ có nhiều hạn chế, vì những ràng buộc chung ngang hàng với một xã ở khu vực nông thôn có quy mô dân số cũng như độ phức tạp về kinh tế-xã hội thấp hơn rất nhiều lần. Bản chất các phương án ghép này, không chỉ riêng tại Đà Lạt mà còn thấy ở nhiều địa phương khác, chính là để giữ lại khu đô thị lõi của thành phố. Nhưng cách làm ấy tỏ ra rất khiên cưỡng, gần như là ép các đô thị này “mặc” một “chiếc áo” quá chật.

Ở đây, có một câu hỏi nên đặt ra là, giảm bớt một cấp chính quyền ở cơ sở có nhất thiết phải áp dụng đồng loạt theo cùng một cách cho cả hai khu vực đô thị và nông thôn? Một câu hỏi khác đi xa hơn một chút, liệu có thể cho phép cấp chính quyền cao nhất ở cơ sở (cấp tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương) tự quyết định phân cấp quản lí dưới quyền mình sao cho phù hợp với thực tiễn của các khu vực đô thị và nông thôn tại địa phương mình?

Theo mô hình tổ chức hiện tại (phần A trong hình bên dưới), chúng ta có các loại đô thị sau: thành phố trực thuộc trung ương (cấp tỉnh) - ứng với đô thị đặc biệt hoặc đô thị loại I; thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương, quận, thị xã (cấp huyện) – xếp loại đô thị có thể từ I đến IV; thị trấn (cấp xã) – đô thị loại V. Còn khu vực nông thôn chủ yếu là cấp xã. Việc xoá bỏ hàng loạt các đơn vị hành chính cấp huyện như dự kiến, trong khi đây lại là nhóm đô thị có độ đa dạng cao nhất, sẽ dẫn đến tình trạng phân mảnh các đô thị vốn đang chiếm đến hơn 27 % tổng dân số cả nước (phần B trong hình).

Thiển nghĩ, có một giải pháp trung gian cho phép bảo tồn đặc trưng các đô thị hiện hữu, mà vẫn bảo đảm được hệ thống chính quyền 3 cấp, đó là: bỏ cấp huyện tại các khu vực nông thôn, nhưng bỏ cấp phường, xã tại các khu vực đô thị (phần C trong hình). Theo đó, cấp 1 là chính quyền trung ương, cấp 2 là chính quyền địa phương, cấp 3 là chính quyền cơ sở. Các huyện hiện tại sẽ được tổ chức lại thành các thị trấn và xã trực thuộc chính quyền cấp tỉnh, với quy mô tối thiểu khoảng 10.000-15.000 dân/xã và 20.000-30.000 dân/thị trấn.

Với các thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương và thị xã hiện hữu, tách các khu vực ngoại thành ra thành xã hay thị trấn như ở các huyện, còn phần đô thị lõi ở trung tâm (nội thành) vẫn được giữ nguyên với tên gọi “thành phố” hoặc “thị xã”, với quy mô dân số tối thiểu trong khoảng 100.000-200.000 người. Chính quyền thành phố (thuộc tỉnh) và thị xã cũng trực thuộc chính quyền cấp tỉnh, nhưng bộ máy điều hành phải khác với chính quyền xã và thị trấn, không chỉ nhiều hơn về số lượng mà cơ cấu tổ chức cũng được điều chỉnh sao cho phù hợp với tính chất đô thị trên địa bàn. Các quận tại các thành phố trực thuộc trung ương hiện hữu cũng có thể được tái cơ cấu với chức năng và quyền hạn tương tự các thành phố thuộc tỉnh và thị xã, không còn cấp phường.

Khi đó, tình trạng phân mảnh đô thị sẽ được hạn chế, giảm số đầu mối chính quyền cấp phường trực thuộc cấp tỉnh. Như vậy, mỗi tỉnh sẽ bao gồm một thành phố hay thị xã tỉnh lỵ, có thể có thêm một hay vài thị xã khác nếu mức đô thị hoá cao, các thị trấn có mức đô thị hoá vừa phải và xã (khu vực nông thôn). Tương tự, các thành phố trực thuộc trung ương thì gồm các quận (trung tâm), các thị trấn (khu vực đô thị hoá xa trung tâm) và xã (khu vực nông thôn). Riêng các thành phố Thủ Đức (TP. HCM) và Thuỷ Nguyên (Hải Phòng) có thể giữ tên “thành phố” hoặc chuyển thành thị xã. Mô hình này có thể vừa giúp đáp ứng yêu cầu tinh gọn bộ máy trên tổng thể, vừa bảo đảm hài hoà các yếu tố lịch sử và địa lí của hàng trăm đô thị đã định hình từ cả chục, cả trăm năm nay trong khắp cả nước.